Avalike teenuste lepinguline delegeerimine

Prügiveo teenuse delegeerimine erasektori organisatsioonile on avaliku teenuse delegeerimise üks levinumaid näiteid.

Avaliku teenuse lepinguline delegeerimine on era- või kolmanda sektori organisatsiooni, eraõigusliku juriidilise isiku või füüsilise isiku volitamine täitma riigi või kohaliku omavalitsuse (KOV) haldusülesannet kehtiva õigusega kooskõlas oleva dokumendi alusel, milleks võib olla kas haldusleping või tsiviilõiguslik leping (Halduskoostöö seadus, 2003; Hea kodanik, 2023; Siseministeerium, 2010: 5).

Lepingulist delegeerimist kui avaliku halduse instrumenti hakati kasutama peamiselt 1980- ja 1990. aastatel, niinimetatud “uue avaliku halduse” (ing. New Public Management, NPM) õitseajal (Gruening, 2001: 16). Lepinguline delegeerimine piltlikustas Uue Avaliku Halduse kui juhtimise doktriini ühe keskse postulaadi - konkurentsi ja turuvahendite juurutamise erasektori moodi, eesmärgiga vähendada kulusid ning tõsta osutavate teenuste kvaliteedi (Sundall ja Lapuente, 2011: 469).

Lepingulist delegeerimist on võimalik vaadelda sektoritevahelise koostöö näitena (Osei-Kojo et al, 2019: 499): levinuima skeemi järgi riik või kohalik omavalitsus avalik-õigusliku juriidilise isikuna volitab täitma teatud haldusülesannet era- või kolmanda sektori organisatsiooni. Samas ei ole välistatud ka olukord, kus delegeerimise mõlemaks osapooleks on avalik-õiguslikud juriidilised isikud, näiteks kaks kohalikku omavalitsust.

Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsiooni (ing. Organization for Economic Co-operation and Development, OECD) definitsiooni kohaselt lepinguline delegeerimine on “olukord, kus ostja (riik) maksab kolmandale osapoolele (mitteriiklikule organisatsioonile), et too täidaks formaalses kokkuleppes (lepingus) sätestatud ülesannet, mida käivitatakse seaduse alusel” (OECD, 2010: 19).

Uus Avalik Haldus/New Public Management (NPM) ja lepingulise delegeerimise tekkimise põhjused.

Eelmise sajandi 1970-ndatel aastatel esile kerkinud finantsilised ja fiskaalsed (s.o. riikide eelarvedega seotud) raskused panid proovile paljudes maades (peamiselt Lääne-Euroopas ja Põhja-Ameerikas) juurdunud heaoluriigi mudeli (de Vries, 2010: 2). Reaktsioonina “vanale” bürokraatlikule avalikule haldusele, millele olid iseloomulikud sellised karakteristikud nagu poliitika (ing. politics) ja halduse lahusus, tööülesannete funktsionaalne jaotus ning hierarhia, “avalikule huvile” lojaalsete professionaalide toimetamine ja avalike teenuste otsene pakkumine riigiasutuse poolt (Robinson, 2015: 1; Gruening, 2001: 3), hakati 1980- ja 90-ndatel pöörama aina rohkem tähelepanu erasektoris valitsevatele põhimõttetele ja praktikatele, mille kulminatsiooniks sai paljudes riikides toimunud üleminek peamiselt neo-liberaalsele paradigmale tuginevale Uuele Avalikule Haldusele (NPM-le) (de Vries, 2010: 3). Paradigmaatiline küsimus, mis seisis NPM taga oli: “kuidas on võimalik parandada valitsussektori toimimist, et see oleks senisest parem ja aitaks eesmärkide saavutamisele kaasa?” (Robinson, 2015: 1).

Uus Avalik Haldus ehk NPM eeldab üldiselt erasektorilt “õppimist” - s.t. edukateks osutunud juhtimispraktikate, valdavate põhimõtete ja kogemuste ülekandmist avalikku sektorisse, kusjuures erilist rõhku pannakse tavaliselt tulemusjuhtimisele. Jouke de Vriese sõnul tähendas antud areng põhimõtteliselt seda, et “avaliku sektori organisatsioonid võrdsustati eraettevõtetega”, mis väljendus peamiselt selles, et “avalikku sektorisse lisati ärilise vaimu, jättes samas kõrvale poliitilist dimensiooni” (de Vries, 2010: 3).

Uue avaliku halduse põhielemendid on (Robertson, 2015: 2; Sundell ja Lapuente, 2012: 470):

• valitsussektori osakaalu vähendamine erasektori kasuks (privatiseerimine);
• kolmandate osapoolte kaasamine teenuste osutamise protsessi (lepinguline delegeerimine);
• konkurentsi põhimõtte juurutamine ja turumehhanismide rakendamine (kodanikud kui “kliendid”);
• bürokraatliku surve vähendamine (dereguleerimine);
• erasektori juhtimisinstrumentide aktiivsem rakendamine (tulemusjuhtimine).

Jeremy Bentham (1748 - 1832) - inglise filosoof ja jurist, filosoofia uue lähenemise - utilitarismi - rajaja

Vaatamata sõnale “uus” Uue Avaliku Halduse doktriini nimes, leiab teadlane Christopher Hood, et tegelikkuses on tegemist suures osas vanade printsiipidega, mille juured ulatuvad koguni 18. sajandi lõppu ja 19. sajandi algusesse, peamiselt Jeremy Benthami filosoofiasse (Hood, 2001: 12554).

Lepingulise delegeerimise olemus

Avalike teenuste lepingulise delegeerimise taga on idee sektoritevahelisest koostööst, mis potentsiaalselt aitab nappide ressursside maksimeerimisele kaasa (Osei-Kojo, 2019: 501). On leitud, et teenuste “ostmine” väljastpoolt piirab riiklike bürokraatiate monopoli, lisaks sellele tootmis- ja tarbimisühikute lahutamine aitab valida optimaalset tootmismahtu - need kaks tegurit koos viivad lõppkokkuvõttes kulude vähendamiseni, mis muudab lepingulist delegeerimist attraktiivseks alternatiiviks teenuste osutamisele otseselt riigi asutuste poolt (Ferris ja Graddy, 1986: 332). Üleüldiselt, kulude vähendamine on esimene printsiip, mis tuuakse akadeemilises kirjanduses esile, rääkides delegeerimise positiivsetest külgedest (Ferris ja Graddy, 1986: 332).

Olles kord otsustanud osutada avalikku teenust, satub riigi või kohaliku omavalitsuse asutus küsimuse ette, kas valmistada teenust ette organisatsiooni sees (ing. in-house), koostöös teiste juriidiliste isikutega (võimalik on sektorite- või organisatsioonidevaheline koostöö: esimene eeldab mitmest sektorist pärit organisatsioonide koostoimimist ja on seega a priori organisatsioonidevaheline, teine aga võib leida aset ühe sektori sees) või väljaspool organisatsiooni - viimase puhul tegemist on klassikalise (“puhta”) lepingulise delegeerimisega (Osei-Kojo, 2019: 499; Ferris ja Graddy, 1986: 332).

Siiski, mitte iga avalikku teenust ei ole võimalik delegeerida teistele osapooltele - nõnda näiteks sätestab Eesti Vabariigi Põhiseaduse §65 lg 1, et Riigikogu võtab vastu seadusi ja otsuseid (Põhiseadus, 1992) - kuna seadusandlik võim kuulub üksnes Riigikogule (§59), ei ole tal võimalik delegeerida seaduste vastuvõtmist kellelegi teisele.

Üldiselt Eestis reguleerivad avalike teenuste lepingulist delegeerimist järgmised seadused: Halduskoostöö seadus (HKTS), Haldusmenetluse seadus (HMS), Riigihangete seadus (RHS) ja Võlaõigusseadus (VÕS). Asjakohase õigusallika valimine sõltub peamiselt sõlmitava lepingu liigist: nõnda käivad kaks esimest seadust (HKTS ja HMS) halduslepingu kohta, viimased kaks (RHS ja VÕS) aga tsiviilõigusliku lepingu kohta (Hea kodanik, 2023). Üldised regulatsioonid lepingulise delegeerimise kohta on sätestatud Halduskoostöö seaduses, mis näeb ette kahte peamist võimalust riigi ja/või kohaliku omavalitsuse haldusülesande täitmise delegeerimiseks (Halduskoostöö seadus, 2003):

1. §3 lg 1 sätestab, et kohaliku omavalitsuse üksuse, muu avalik-õigusliku juriidilise isiku, eraõigusliku juriidilise isiku või füüsilise isiku saab volitada riigi haldusülesannet täitma kas seadusega, seaduse alusel antud haldusaktiga või seaduse alusel HKTS-s endas sätestatud tingimustel ja korras sõlmitud halduslepinguga
2. §3 lg 4 kohaselt võib teenust delegeerida ka tsiviilõigusliku lepingu alusel, kuid selleks peavad olema täidetud lisatingimused, millest olulisemad on järgmised:

• seadus ei näe ette üksnes halduslepingu sõlmimist (vastasel juhul tuleb otsustada kas halduslepingu kasuks või hakata osutama teenust otse avaliku sektori organisatsiooni poolt);
• lepinguga ei reguleerita kolmandate osapoolte õigusi ega kohustusi;
• ülesande täitmisel ei kasutata täidesaatva võimu volitusi (s.t lepinguga volitatud juriidiline isik ei saa näiteks anda välja määrusi või muid õigusakte).

Lepinguline delegeerimine kui etapiviisiline protsess

Lepinguline delegeerimine on pikk protsess, mis koosneb paljudest etappidest, millest olulisemad on järgmised (Hea kodanik, 2023):

1. Käesoleva olukorra kaardistamine ja nõutud teenuse osutamise protsessi planeerimine, sealhulgas ka “õigete” kriteeriumite valimine teenuse hinna arvutamiseks, potentsiaalsete partnerite valimiseks jne, samuti õigusmaastiku kaardistamine (s.t. riigi või kohaliku omavalitsuse asutus peab olema informeeritud valdkonda reguleerivatest seadustest ja muudest õiguslikest aktidest);
2. Teenuse “majasisese” (ing. in-house) hinna kalkuleerimine varem tuvastatud kriteeriumite alusel;
3. Potentsiaalsete partnerite otsimine ja omavaheline võrdlemine lähtuvalt kindlatest hindamiskriteeriumitest (sealhulgas potentsiaalse partneri tehnilise ja administratiivse võimekuse ja usaldusväärsuse hindamine, varasema kogemuse uurimine);
4. Avaliku konkursi korraldamine (võimalik on ka riigihange, mille kohta käivad spetsiifilised nõudmised, mis on sätestatud Riigihangete seaduses) või otsustuskorras partneri valimine;
5. Haldus- või tsiviilõigusliku lepingu ettevalmistamine teenuse edasiseks delegeerimiseks;
6. Lepingu sõlmimine;
7. Järelevalve teostamine teenuse osutamise üle, lepingus sätestatud tingimuste rikkumise juhtumite tuvastamise korral - kas lepingu lõpetamine või uurimismenetluse alustamine vastavalt lepingu tingimustele ja seadusest tulenevatele nõuetele.

Olukorra kaardistamine ja hindamiskriteeriumite valimine

Enne kui otsustada lepingulise delegeerimise kasuks peab riigi ja/või kohaliku omavalitsuse asutus tegema selgeks käesoleva olukorda, s.t on vaja tuvastada planeeritava teenuse sisu ja mahtu (uurida, kui suur on teenuse potentsiaalsete tarbijate arv), millest lähtuvalt on võimalik anda esmast hinnangut avaliku sektori asutuse võimekusele teenust ise osutada (Hea kodanik, 2023).

Seejärel tuleb valida õiged hindamiskriteeriumid, mille alusel saab tulevikus hinnata esitatud pakkumiste kulukuse asjakohasust ja potentsiaalsete partnerite sobivust teenuse osutamiseks (arvesse peab olema võetud partneri tehniline ja administratiivne võimekus, usaldusväärsus, varasem kogemus antud valdkonnas jne). Hindamiskriteeriumite kohta käib mittediskrimineerimise nõue, mis tähendab, et hindamiskriteeriumid peavad olema objektiivsed ning käsitlema potentsiaalseid partnereid võrdselt, vältimaks olukorda, kus kriteeriumid on sätestatud nõnda, et ainult üks “õige” (s.o. poliitiliselt aktsepteeritav või teenust delegeeriva asutusega tihedates suhetes olev) ettevõte vastab neile (McEntee, 2001: 46).

Olukorra kaardistamisel tuleb tutvuda valdkonda reguleerivate õigusaktide ja õigusnormidega. Õige õigusallika valimine ja selles sisalduva normi rakendamine sõltub sõlmitava lepingu liigist, mille alusel teenust delegeeritakse.

Halduskoostöö seaduse §5 sätestab tingimused, mille alusel haldusülesannete volitamine on võimalik, nendest peamised on (Halduskoostöö seadus, 20023):

• haldusülesande täitmine on majanduslikult põhjendatud;
• haldusülesande volitamisega ei kaasne delegeeritud teenuse kvaliteedi langus;
• haldusülesande delegeerimine ei kahjusta avalike huvisid ega teenust saavate inimeste õigusi

Teenuse “majasisese” hinna kalkuleerimine

Enne lepingu sõlmimist tuleb riigi või kohaliku omavalitsuse asutusel arvutada planeeritava teenuse osutamise majasisest hinda, s.t. teha selgeks, kui palju teenus läheb maksma juhul, kui seda hakkab osutama asutus ise (Hea Kodanik, 2023).

Majasisese hinna tuvastamine on oluline kahel peamisel põhjusel: ühest küljest seda on vaja teada selleks, et otsustada lepingulise delegeerimise vajalikkuse üle (sest juhul, kui partnerite pakkumistes sätestatud hinnad ületavad majasisest hinda, ei ole lepinguline delegeerimine mõistlik lahendus, vaid otsida tuleks võimalust osutada teenust otse avaliku sektori organisatsiooni poolt) (McEntee, 2001: 46-47).

Teisest küljest saadud majasisest hinda saab kasutada riigihanke planeerimiseks, näiteks kasutada seda riigihanke piirhinna määramise alusena (Hea kodanik, 2023). Hinna kalkuleerimise puhul on oluline meeles pidada, et peale otsekulude, peavad olema hinnas kajastatud ja kaudsed (või niinimetatud “varjatud”) kulud, mille hulka kuuluvad lepingu ettevalmistamise ja sõlmimisega (läbirääkimiste pidamine, juriidiline nõustamine) ja lepingus sätestatud tingimuste üle teostatava järelevalvega seotud kulud (McEntee, 2001: 45).

Potentsiaalsete partnerite otsimine

Potentsiaalse partneri otsimise juures on oluline varem tuvastatud hindamiskriteeriumite järjepidev rakendamine, eesmärgiga valida parimat partnerit avaliku teenuse osutamise delegeerimiseks. Kriteeriume, mille alusel partnerit valida, võib olla mitu, nendest olulisemaks võib osutada hind, kuid on tarvis meeles pidada, et hind ei ole ainus kriteerium, mille alusel partnerit valida (Hea Kodanik, 2023).

Akadeemilises kirjanduses on tuvastatud nn “madala palli viskamise” fenomen (ing. “lowballing”), mis iseloomustab olukorda, kus (enamasti erasektori) ettevõte kunstlikult vähendab pakkumises sätestatud hinda eesmärgiga osutuda valituks, kuid mida aeg edasi, seda suuremat teenusetasu ettevõte nõuab ning riigi või kohaliku omavalitsuse asutus (eriti olukorras, kus alternatiivset teenusepakkujat ei ole, ehk ainus “alternatiivne” võimalus on hakata pakkuma teenust otse avaliku sektori organisatsiooni enda poolt) on lausa sunnitud suuremat tasu maksta (McEntee, 2001: 45).

Olulist rolli partneri valimisel mängivad ka ettevõtte tehniline ja administratiivne võimekus (s.t küsimuseks on, kas ettevõte on reaalselt ka võimeline lepingus sätestatud tingimused täita) ning organisatsiooni usaldusväärsus – viimase aspekti juures oluliseks võib osutuda varasema kogemuse olemasolu või vastupidi, kogemuse täielik puudumine, mis võib indikeerida suuremaid riske (Avalike teenuste delegeerimise hea tava, 2023).

Halduskoostöö seaduse §12 lg 1 sätestab, et haldusülesannet täitma volitatud eraõigusliku juriidilise isiku või füüsilise isiku usaldusväärsust kontrollib volitamist otsustama õigustatud ametnik (HKTS, 2003). Usaldusväärsuse kontrollimine on oluline, kuna avalike teenuste lepingulise delegeerimisega ei kaasne vastutusest loobumine – olukorras, kus lepingu alusel teenust osutama volitatud eraettevõte rikub klientide õigusi, langeb vastutus ikka avalik-õigusliku juriidilise isiku (riigi või kohaliku omavalitsuse asutuse) õlgadele, kellel jääb samas õigus regressinõude esitamiseks ettevõtte vastu (Hea kodanik, 2023).

Partneri valimine avaliku konkursi alusel või otsustuskorras

Partneri valimine on võimalik mitmel alusel, mida saab kujutada ette kontiinumina, mille kahes servas asuvad nn “ekstreemsed” või “puhtad” juhtumit - vastavalt avaliku konkursi korraldamine ja otsustuskorras valimine ning nende kahe vahel terve rida erinevaid võimalusi (Hea kodanik, 2023).

Avaliku konkursi eeliseks on asjaolu, et selles saavad osaleda kõik huvitatud organisatsioonid, mis suurendab valikute kirevust ja mitmekesisust ning võib potentsiaalselt aidata valida sellist pakkumist, mis ühest küljest säilitab teenuse hinna ja kvaliteedi optimaalset suhet (“pariteeti”), kuid teisest küljest on piisavalt madala hinnaga, et osutuda tõhusaks (Hea Kodanik, 2023). Riigihangete puhul koondatakse andmed Riigihangete registrisse (Riigihangete register, 2023).

Teine võimalus on partneri valimine otsustuskorras, mis ei eelda avaliku konkursi korraldamist - see aitab tekitada usaldussuhteid avaliku sektori organisatsiooni ja partneri vahel ning võimaldab suuremat tegutsemisvabadust, näiteks juhul, kui teenuse osutamise faasis selgub, et lepingu kriteeriume on tarvis korrigeerida (Hea Kodanik, 2023).

Lepingu ettevalmistamine ja sõlmimine

Lepingu ettevalmistamise juures on oluline võtta arvesse võimalike riske, nendest olulisemad on järgmised (Hea Kodanik, 2023; Avalike teenuste delegeerimise hea tava, 2023):

1. majanduslikud riskid (näiteks teenuse kallinemine hindade kõikumise tulemusena globaalsel turul);
2. finantsriskid (näiteks intressimäärade järsk hüpe);
3. juriidilised riskid (nende all mõistetakse võimalikke muudatusi seadusandluses, mis nõuavad lepingu sisu korrigeerimist. Samas on oluline meeles pidada, et kord kehtiva õiguse alusel sõlmitud leping toob kaasa partneri usaldust, et haldusakt jääb kehtima, mis võib osutuda problemaatiliseks juhul, kui lepingut või muud haldusakti tunnistatakse kehtetuks partneri kahjuks;
4. teenuse tarbimisega seotud riskid (näiteks olukord, kus tarbijate reaalne maht ei vasta prognoosides sätestatud arvule, mis võib tekitada finantsilisi raskusi teenust osutama volitatud organisatsiooni jaoks);
5. kõikvõimalikud force majeure’d (siia alla kuuluvad näiteks loodusõnnetused ja muud riskid, mida ei ole võimalik efektiivselt prognoosida).

Kuna võimalike riskide prognoosimine ja juhtimine on keeruline, mis paneb paratamatult piirangud lepingus sätestatud kriisiolukordade detailirohkusele ja täpsusele, alati jääb võimalus, et risk, mis ei leidnud sõlmitud lepingus kajastust, lõpuks ikka realiseerub. Siit omakorda tuleneb “paindlikkuse puudumise” problemaatika, mis viitab olukorrale, kus avaliku sektori organisatsioon saab kasutada erinevaid tööriistu kriisiolukorraga hakkama saamiseks, kuid haldusülesannet täitma volitatud eraõiguslik juriidiline isik võib vabalt loobuda mingisugusest toimimisest, mis ei ole lepingu tingimustega reguleeritud (McEntee, 2001: 46).

Halduslepingus määratakse kindlaks kõik delegeerimiseks vajalikud asjaolud, vastavalt Halduskoostöö seaduse §10 sätestatule (HKTS, 2003).

Järelevalve

Avalike teenuste lepinguline delegeerimine teistele osapooltele ei tähenda sugugi, et avaliku sektori organisatsioonid ei pea teostama järelevalvet teenuse osutamise ja selle kvaliteedi üle (Avalike teenuste delegeerimise hea tava, 2023).

Järelevalve on mitmekesise tähendusega termin ning sellega saab tähistada mitu tüüpi hindamist, nendest olulisemad on:

1. Ex ante ja ex post hindamine;
2. Formatiivne hindamine ja summatiivne hindamine;
3. Vahehindamine ja järelhindamine;
4. Protsessi hindamine ja mõju hindamine.

Lepingulise delegeerimise kontekstis on tarvis rääkida pidevast hindamisest, s.t. oluliseks muutuvad sellised hindamise tüübid nagu formatiivne ja summatiivne hindamine (mis mõlemad käivad vahehindamise kategooria alla, s.t neid teostatakse jooksvalt, paralleelselt teenuse reaalse osutamisega) ning mõjuhindamine, mis langeb järelhindamise ehk ex post hindamise kategooria alla) (Smith ja Larimer, 2009: 134-135).

Formatiivse hindamise eesmärgiks on selgitada, kas käivitatud programm (haldus- või tsiviilõigusliku lepingu alusel delegeeritud teenuse osutamine) vajab korrigeerimist, summatiivne hindamine püstitab aga järgmist küsimust: “kas on vaja käivitatud programmi jätkata, laiendada teistele auditooriumitele, või hoopistükkis lõpetada?” (Smith ja Larimer, 2009: 134-135).

Protsessi hindamine eeldab ennekõike kontrolli lepingus sätestatud elluviimise üle, s.t. fookuses on tehnilise iseloomuga aspektid ning üleüldiselt hindamine võib meenutada õiguslikku järelevalvet (Smith ja Larimer, 2009: 135). Seevastu mõju hindamine eeldab kontrolli saavutatu üle, mida saab kasutada edasiste otsuste langetamiseks (Smith ja Larimer, 2009: 136). On oluline meeles pidada, et järelevalvet tuleb teostada pidevalt, kuna teenuse stabiilseks osutamiseks on vajalik alustada uue partneri otsimist enne vana lepingu tähtaega, kuna partneri valimine (eriti riigihange puhul), uue lepingu koostamine ja sõlmimine nõuab aega (Avalike teenuste delegeerimise hea tava, 2023).

Lepingulise delegeerimise kontekstuaalsed asjaolud: kas delegeerida ja kellele delegeerida?

Akadeemilises kirjanduses on tuvastatud mitmed põhjused, mis võivad mõjutada riigi ja/või kohaliku omavalitsuse üksuse otsust delegeerida avalikku teenust teistele või isegi kolmandatele (s.o. teenuse tarbijad) osapooltele: nõnda näiteks kirjutavad Lõuna-Carolina Ülikooli teadlased James Ferris ja Elizabeth Graddy, et otsustavat rolli mängivad sellised faktorid nagu avaliku teenuse iseloom ja haldusüksuse karakteristikud (Ferri ja Graddy, 1986: 332).

Haldusüksuste osas on tõestatud, et suurema tõenäosusega delegeerivad teenuseid väiksemad haldusüksused, kelle haldusvõimekus ja käsutuses olevad ressursid (nii materiaalsed, nagu raha ja tööjõud, kui ka immateriaalsed ressursid – s.t aeg, kompetents) on proportsionaalselt tagasihoidlikumad. Teist gruppi moodustavad vastupidi suured haldusüksused, kelle käsutuses on laiaulatuslikud koostöövõrgustikud olemas (Ferri ja Graddy, 1986: 332). Seega väljendatuna skemaatiliselt näeb välja lepingulise delegeerimise tõenäosuse kõver U-kujulisena.

Samuti on jõudnud uurijad järeldusele, et delegeeritakse eelkõige neid teenuseid, mille osutamine eeldab spetsiifiliste seadmete/masinate (nt suured prügiveoautod või puksiirautod) või suure hulga materiaalseid ressursse (nt linnahaljastuse ja puhastustööde puhul) kasutamist, mille osas on eraettevõtetel suhteline eelis olemas tänu nende tegevuse funktsionaalsele spetsialiseerumisele (s.t. firma on fokuseeritud ühe konkreetse teenuse osutamisele) (Ferri ja Graddy, 1986: 333).

Teisest küljest tõdetakse, et delegeeritava teenuse iseloom mõjutab otsust, kas üldse delegeerida teenuse osutamist teisele osapoolele ning kui vastus on jaatav, siis kellele. Kõige üldisemas võtmes leitakse, et mida komplekssem on osutatav teenus, seda rohkem ta sobib just avalikuks “tootmiseks” (Ferri ja Graddy, 1986: 333). Seevastu teenused, mille väljundid on käega katsutavad ja seega hästi sobivad mõõtmiseks (tulemusjuhtimise üks põhilisi instrumente), sobivad hästi ka lepinguliseks delegeerimiseks teistele osapooltele (Ferri ja Graddy, 1986: 333).

Kuid lahendamata jääb küsimus, kelle volitada täitma haldusülesannet - kas eraettevõtet, kolmanda sektori organisatsiooni või teist avalik-õiguslikku juriidilist isikut? Vastus sellele küsimusele osaliselt sõltub kodanike, ehk avalike teenuste tarbijate, arvamusest erasektori kohta: nõnda väidavad James Ferris ja Elizabeth Graddy, et kodanikud ei pruugi alati toetada avalike teenuste delegeerimist eraettevõtetele, kuna arvavad, et teenuse kvaliteet saab kahjustatud (Ferri ja Graddy, 1986: 338).

Sellest tulenevalt kirjutavad autorid, et olukorras, kus eksisteerib mittetulundusühendus (s.o. kolmanda sektori organisatsioon), kes ajalooliselt osutas teatud teenust või oli teenuse osutamisega tihedalt seotud, delegeerivad avalik-õiguslikud juriidilised isikud avalikke teenuseid suure tõenäosusega just kolmanda sektori organisatsioonidele ja seda enam sotsiaalteenuste puhul (Ferri ja Graddy, 1986: 338).

Lepingulise delegeerimine ja poliitilise üksuse ideoloogiline külg

Akadeemilises kirjanduses samuti tuuakse esile seos lepingulise delegeerimise ja poliitilise üksuse ideoloogilise orientatsiooni vahel. Näiteks õpetlased Andres Sundell ja Victor Lapuente (2012), tuginedes oma empiirilisele uuringule, mille raames nad analüüsisid avalike teenuste lepingulise delegeerimise praktikat Rootsi kohalike omavalitsuste näitel (uurimisperiood hõlmas aastaid 1999-2008, ehk vaatluse alla võeti 10 aastast perioodi ning valimisse sattusid 290 Rootsi kohaliku omavalitsuse üksust), astusid välja oma kolmeastmelise mudeliga, mis aitab seletada seost avalike teenuste lepingulise delegeerimise ja poliitilise üksuse ideoloogilise kallutatuse vahel (Sundell ja Lapuente, 2012: 470).

Adam Smith (1723 - 1790) - šoti majandusteadlane ja filosoof, klassikalise majandusteooria rajaja

Sundeli ja Lapuente mudeli esimene aste kannab nime “ideoloogia” või “Adam Smith” ning selle kohaselt parempoolsed valitsused suurema tõenäosusega volitavad teiste osapoolte täitma haldusülesandeid (ja seda eriti erasektori organisatsioonide puhul), kuna nende poliitika tugineb suures osas niinimetatud “õhukese” riigi mudelile, mis eeldab valitsussektori osakaalu vähendamist erasektori kasuks (Sundell ja Lapuente, 2012: 472). Üldiselt siin on tegemist klassikalise Uue Avaliku Halduse (NPM) doktriini rakendamisega, mis tugineb omakorda peamiselt neoliberaalsele maailmavaatele ning propageeib turumehhanismide ulatuslikku juurutamist (Robinson, 2015: 2).

Niccolo Machiavelli (1469 - 1527) - itaalia poliitiline tegelane ja filosoof

Mudeli teine aste, mida autorid ise nimetavad “strateegiaks” või “Makiavellistlikuks delegeerimiseks” postuleerib, et parempoolsed valitsused suurema tõenäosusega otsustavad avalike teenuse delegeerimise kasuks, kuna see teeb neid atraktiivsemateks toimijateks ärikeskkonnas ja tõstab elektoraalset toetust (Sundell ja Lapuente, 2012: 472). Autorite argumendi taga on empiiriline tähelepanek, mille kohaselt olukorras, kus avalik-õiguslik juriidiline isik (riigi või kohaliku omavalitsuse asutus) tahab delegeerida avalikku teenust teisele osapoolele, kuid kus puudub piisav arv potentsiaalseid partnereid, otsustatakse riigiettevõtte privatiseerimise kasuks, mille tulemusena turul tekivad uued mängijad, kellest perspektiivist saavad partnerid, keda saab volitada täitma haldusülesannet (Sundell ja Lapuente, 2012: 473). Kuna riigiomandis olevate ettevõtete privatiseerimine vähendab avalikus sektoris töötavate inimeste osakaalu ja tõstab erasektori töötajate arvu, võib see omada positiivset mõju parempoolsete poliitiliste jõudude toetusele.

Mudeli kolmas aste, mis kannab nime “poliitiline võimalus”, tähistab seost avalike teenuste lepingulise delegeerimise ja valitsuse struktuurse kompositsiooni vahel: selle kohaselt lepingulist delegeerimist kasutavad peamiselt need valitsused, kellel puudub vajadus pidada keerulisi läbirääkimisi selle instrumendi rakendamise poliitilise aktsepteeritavuse ja moraalsuse üle - seega valitsused, mis koosnevad kas ühest erakonnast või kus partnerite arv on väike (Sundell ja Lapuente, 2012: 473). Mida suurem on valitsuspartnerite arv, seda väiksem on tõenäosus, et avalik-õiguslik juriidiline isik otsustab avalike teenuste lepingulise delegeerimise kasuks.

Ameerika teadlane Jeffrey Brudney ja tema kolleegid (2005) kirjutavad, tuginedes USA kogemusele, et kodanike poliitiline soov piirata kohaliku omavalitsuse positsiooni võib suure tõenäosusega viia otsuseni delegeerida teenuse osutamist teisele osapoolele (Brudney, 2005: 403). Samas toob Brudney esile kolme sotsiaalset gruppi Ameerika Ühendriikides, kes astuvad lepingulisele delegeerimisele vastu, autori sõnul need on mustanahalised, eakad ja madalama sissetulekuga inimesed, kusjuures just viimasse kategooriasse langevad inimesed avaldavad suurimat survet (Brudney, 2005: 403).

Lepingulise delegeerimise plussid

Esimene positiivne mõju, mida lepinguline delegeerimine on potentsiaalselt võimeline avaldada riigi, kohaliku omavalitsuse või muu avalik-õigusliku juriidilise isiku eelarvele, on kulude kokkuhoid, mis tavaliselt tuuakse esimesena välja lepingulise delegeerimise praktikat käsitlevates töödes (Ferris ja Graddy, 1986: 332).

Kulude kokkuhoid tuleneb peamiselt asjaolust, et teatud teenuste puhul on tuvastatud, et nende “tootmine” ja osutamine tarbijatele eraettevõtete poolt osutub odavamaks võrreldes avaliku sektori organisatsioonidega (Ferris ja Graddy, 1986: 332). On tõestatud, et erinevused avaliku ja erasektori vahel on tingitud ennekõike tööpraktikatest, s.t. erasektor, olles motiveeritud kõigepealt kasumi teenimisest, suudab efektiivselt vähendada jooksvaid kulusid, kasutades selliseid praktikaid nagu (Ecodata, 1984, tsiteeritud Ferris ja Graddy, 1986: 333):

• vähem kvalifitseeritud tööjõu kasutamine kõrgelt kvalifitseeritud spetsialistide asemel juhul, kui vähem kvalifitseeritud töötaja on võimeline ülesannet täita;
• inimeste tööle võtmine mitte täiskohaga töölepingu alusel, vaid osalise koormusega käsunduslepingu alusel;
• rangem kontroll töö tulemuslikkuse üle, tulemusjuhtimise instrumentide aktiivsem rakendamine;
• eraettevõtete omavaheline konkurents vaba turu tingimustes, mis toob kaasa lõpp-produkti hinna vähendamist.

Põhimõtteliselt selline lähenemine piltlikustab neoliberaalset majanduslikku paradigmat, kus rõhk pannakse vabaturu mehhanismidele, mis võimaldavad osutada teenuseid tõhusamalt ja efektiivsemalt (de Vries, 2010: 3).

Efektiivsuse küsimusega käib tihedalt kokku nähtus, millele valdkondlikus kirjanduses viidatakse kui mastaabisäästule ning mis väljendub selles, et tootmise mastaabi suurenemisega kaasneb tootmiskulu vähenemine ühe tootmisühiku kohta, mis annab suurtele ettevõtetele eelise, kuna nad on võimelised osutada teenust väiksema hinnaga (Prager, 1994: 177).

Teadlased James Ferris ja Elizabeth Graddy nendivad, et sellised tegurid nagu kodanike terav opositsioon maksude suurenemisele, mis tingib pidevat vajadust otsida võimalusi kulude vähendamiseks ning soov saada kõrge kvaliteediga teenust võib mõjutada riigi ja/või kohaliku omavalitsuse asutuse otsust delegeerida avalikku teenust teisele osapoolele (Ferris ja Graddy, 1986: 334). Kuid hoolimata sellest, et teoreetilises perspektiivis lepinguline delegeerimine võib olla tõhus ning osutava teenuse kvaliteet kõrge, on paljud uurijad siiski skeptilised lepingulise delegeerimise kui jätkusuutliku instrumendi osas: New Yorgi Ülikooli teadlase Jonas Prageri sõnul “lepinguline delegeerimine ei ole panatsea” ning sellega kaasnevad ka teatud riskid (Prager, 1994: 176).

Lepingulise delegeerimise riskid

Lepingulise delegeerimise riskidele on pühendatud Gerald McEntee artikkel (2001), milles autor toob välja mitu potentsiaalset ohtu, mis võivad realiseeruda lepingu alusel delegeeritud teenuse osutamise käigus, nendest olulisemad riskid on järgmised (McEntee, 2001: 45-46):

1. Teenuse hinna ebaproportsionaalne tõusmine. Risk on suurem juhul, kui avalikul konkursil osalenud eraettevõte kasutas niinimetatud “madala palli viskamise” strateegiat (ing. “lowballing”), ehk kunstlikult vähendas oma pakkumise hinna, eesmärgiga osutuda valituks. Olukorras, kus paralleelselt lepingulise delegeerimisega riigi ja/või kohaliku omavalitsuse asutus on loobunud teenuse osutamiseks vajalikest ressurssidest (näiteks on otsustanud riigiomandi privatiseerimise kasuks), satub avaliku sektori organisatsioon dilemma ette: kas loobuda avaliku teenuse osutamisest üldse või (eriti juhul, kui tegemist on elanikkonna jaoks olulise teenusega, nagu seda on sotsiaalsed teenused) jätkata teenuse osutamist, leppides kokku hinna tõusmisega.
2. Osutava teenuse kvaliteedi langus. Selle taga seisavad põhimõtteliselt sama tegurid, mis võimaldavad eraettevõtetel vähendada kulusid ning maksimeerida kasumeid: vähemkvaliteetse tööjõu kasutamine, halvemad töötingimused ning loobumine sotsiaalsetest garantiidest (Ecodata, 1984, tsiteeritud Ferris ja Graddy, 1986: 333).
3. Paindlikkuse puudumine. Paindlikkuse puudumist on eriti hästi näha kriisiolukorras: kui avaliku sektori organisatsiooni käsutuses võib olla terve plejaad tööriistu, mille abiga kriisist tingitud kahju nivelleerida, siis erafirma võib loobuda mingisugusest sekkumisest juhul, kui see ei ole reguleeritud sõlmitud lepingu tingimustega.
4. Korruptsiooni oht. Korruptsioon võib ilmneda kohe hindamiskriteeriumite sõnastamise faasis, kui valitakse sellised kriteeriumid, millele a priori vastab ainult üks konkreetne ettevõte ja seda kas poliitilistel põhjustel või tänu oma lähidusele avaliku sektori organisatsioonile. Seega hindamiskriteeriumite kohta käivad mittediskrimineerimise ja võrdse kohtlemise printsiibid (Hea Kodanik, 2023).
5. Avaliku järelevalve puudumine. Avalike teenuste lepinguline delegeerimine vähendab võimalusi avalikuks järelevalveks, mis võib olla vastuolus demokraatliku valitsemise põhimõttega. Samas tuleb meeles pidada, et lepinguline delegeerimine ei vabasta avalik-õiguslikku juriidilist isikut tema vastutusest ning talle jääb õigus vajaduse korral regressinõude esitamiseks teenust osutava eraettevõtte vastu (Hea kodanik, 2023).

Üldiselt avalike teenuste lepingulise delegeerimise puhul satuvad riigi ja/või kohaliku omavalitsuse asutused dilemma ette, kus kontiinumi ühes servas on potentsiaalne kulude kokkuhoid ning teises servas - vähenenud kontroll teenuse osutamise üle (Ferris ja Garry, 1896: 332). Seega pideva järelevalve teostamine vahehindamise (formatiivsel või summatiivsel viisil) näol on kriitilise tähtsusega lepingulise delegeerimise puhul (Avalike teenuste lepingulise delegeerimise hea tava, 2023).

Lepinguline delegeerimine Eestis

Lepingulist delegeerimist kasutatakse ka Eestis, nii on näiteks 2023. aasta ületanud riigihangete maht 5,2 miljardit eurot (Riigihangete register, 2023). Lepingulise delegeerimise süsteemi lihtsustamiseks ja madala läbipaistvusega seotud riskide (k.a korruptsiooni oht) nivelleerimiseks on Eestis loodud Riigihangete register, kus on kontrollimiseks kättesaadavad kõik avaliku konkursi alusel käivad hanked. Registris on riigihanked jaotatud kategooriate (asjad, ehitustööd, teenused) ja alakategooriate (funktsionaalne liigendamine) kaupa. Kirjas on kogu vajalik informatsioon, sealhulgas hanke nimetus, lühikirjeldus, eeldatav maksumus, hankelepingu kestus, pakkumuse esitamise ja avamise tähtajad ja muu oluline informatsioon (Riigihangete register, 2023)

Lepinguline delegeerimine kolmanda sektori organisatsioonidele

Kuigi valdavas enamuses avalike teenuste osutamist delegeeritakse erasektori organisatsioonidele, leidub ka erandeid. Enamasti need on seotud sotsiaalsete teenuste osutamise delegeerimisega: nii on näiteks Eesti Sotsiaalkindlustusamet sõlminud lepingud naiste tugikeskuste teenuse osutamisega, kusjuures enamik pakkujaid on just kolmanda sektori organisatsioonid: Eesti Naiste Varjupaikade Liitu ja/või Naiste Tugi- ja Teabekeskusse kuuluvad tugikeskused (MTÜ-d) (Sotsiaalkindlustusamet, 2023; Eesti Naiste Varjupaikade Liit, 2023; Naiste Tugi- ja Teabekeskus, 2023).

Viited

1. Brudney, J. L., Fernandez, S., Ryu, J. E. ja Wright, D. S. (2005). Exploring and Explaining Contracting out: Patterns among the American States. Journal of Public Administration Research and Theory: J-PART. 15(3): lk 393 - 419.
2. de Vries, J. (2010). Is New Public Management Really Dead? OECD Journal on Budgeting 1: lk 1-5. [online]. Kättesaadav aadressil: https://www.oecd.org/gov/budgeting/48168865.pdf (külastatud 02.12.2023).
3. Eesti Naiste Varjupaikade Liit. (2023). Tugikeskused. [online]. Kättesaadav aadressil: https://naisteliin.ee/?id=111 (külastatud 05.12.2023).
4. Eesti Vabariigi põhiseadus. (28.06.1992). Riigi Teataja. [online]. Kättesaadav aadressil: https://www.riigiteataja.ee/akt/115052015002 (külastatud: 03.12.2023).
5. Ferris, J. ja Graddy, E. (1986). Contracting out: For What? With Whom? Public Administration Review 46(4): lk 332 - 344.
6. Gruening, G. (2001). Origin and theoretical basis of new public management. International Public management Journal 4(1): lk 1 - 25.
7. Halduskoostöö seadus. (29.01.2003). Riigi Teataja. [online]. Kättesaadav aadressil: https://www.riigiteataja.ee/akt/HKTS (külastatud: 03.12.2023).
8. Haldusmenetluse seadus. (06.06.2001). Riigi Teataja. [online]. Kättesaadav aadressil: https://www.riigiteataja.ee/akt/103022023014 (külastatud 03.12.2023).
9. Hea kodanik. (2023a). Delegeerimine. [online]. Kättesaadav aadressil: https://heakodanik.ee/delegeerimine/ (külastatud 02.12.2023).
10. Hea Kodanik. (2023b). Avalike teenuste delegeerimise hea tava. [online]. Kättesaadav aadressil: https://heakodanik.ee/avalike-teenuste-delegeerimise-hea-tava/ (külastatud 04.12.2023).
11. Hood, Christopher. (2001). Public Management, new. Public Management, new. lk 12553 - 12556. [online]. Kättesaadav aadressil: http://christopherhood.net/pdfs/npm_encyclopedia_entry.pdf (külastatud 04.12.2023).
12. McEntee, G. W. (2001). City Services: Can Free Enterprise Outperform the Public Sector? Business and Society Review. lk 43 - 47.
13. Naiste Tugi- ja Teabekeskus. (2023). Abiasutused. [online]. Kättesaadav aadressil: https://naistetugi.ee/abiasutused/ (05.12.2023).
14. OECD. (2010). Handbook on Contracting Out Government Functions and Services in Post-Conflict and Fragile Situations. [online]. Kättesaadav aadressil: https://www.oecd.org/publications/handbook-on-contracting-out-government-functions-and-services-in-post-conflict-and-fragile-situations-9789264091993-en.htm (külastatud 02.12.2023).
15. Osei-Kojo, A., Bawole, J. N. ja Kojo Sakyi, E. (2020). The Opportunities and Constraints to Collaboration in Public Sector Management. Public Organization Review 20: lk 495 - 510.
16. Prager, J. (1994). Contracting out Government Services: Lessons from the Private Sector. Public Administration Review 54(2): lk 176 - 184.
17. Riigihangete register. (2023). Riigihangete register. [online]. Kättesaadav aadressil: https://riigihanked.riik.ee/rhr-web/#/ (külastatud 05.12.2023).
18. Riigihangete seadus. (14.06.2017). Riigi Teataja. [online]. Kättesaadav aadressil: https://www.riigiteataja.ee/akt/101072017001 (külastatud 03.12.2023).
19. Robinson, M. (2015). From Old Public Administration to the New Public Services. Implications for Public Sector Reform in Developing Countries. Global Centre for Public Service Excellence. [online]. Kättesaadav aadressil: https://www.undp.org/sites/g/files/zskgke326/files/publications/PS-Reform_Summary.pdf (külastatud 02.12.2023).
20. Siseministeerium. (2010). Avalike teenuste lepingulise delegeerimise suunad mittetulundusühingutele. Kontseptsioon. [online]. Kättesaadav aadressil: https://drive.google.com/file/d/1rvQ8pZ7dIu0lKCifLL1LJhlXRu7zjtdn/view?usp=sharing (külastatid 02.12.2023).
21. Smith, K. B. ja Larimer, C. W. (2009). Chapter six: What Have We Done? Impact Analysis and Program Evaluation. K. B. Smith ja C. W. Larimer (toim). The Public Policy Theory. Philadelphia: Westview Press (lk 129 - 153).
22. Sotsiaalkindlustusamet. (2023). Sotsiaalkindlustusamet sõlmis lepingud naiste tugikeskuste teenuse pakkujatega. [online]. Kättesaadav aadressil: https://www.sotsiaalkindlustusamet.ee/uudised/sotsiaalkindlustusamet-solmis-lepingud-naiste-tugikeskuste-teenuse-pakkujatega (külastatud 05.12.2023).
23. Sundell, A. ja Lapuente, V. (2012). Adam Smith or Machiavelli? Political incentives for contracting out local public services. Public Choice 153: lk 469-485.
24. Võlaõigusseadus. (26.09.2001). Riigi Teataja. [online]. Kättesaadav aadressil: https://www.riigiteataja.ee/akt/961235 (külastatud 03.12.2023).