Liikmesriigi trahvimine kohtuotsuse mittetäitmise eest

Liikmesriigi trahvimine kohtuotsuse mittetäitmise eest on olukord, kus Euroopa Kohus on teinud kohtuotsuse, kuid liikmesriik ei ole seda täitnud, seejärel on Euroopa Kohtul õigus teha uus otsus ning trahvida liikmesriiki, mis ei ole täitnud esimest kohtuotsust.

Rikkumismenetluse põhimõtted

Euroopa Komisjon kuid ka teised liikmesriigid on vastutavad, et riikide poolt järgitava Euroopa Liidu õiguses oleks kooskõla, et erinevad regulatsioonid võetakse vastu ühtselt ning vajadusel tuvastada nimetatuis korrapäratusi.

Rikkumismenetluseks peetakse protsessi, mille käigus Euroopa Komisjon tuvastab Euroopa Liidu õiguste rikkumise liikmesriigi poolt. Rikkumismenetluse üheks põhimõtteks on kiire lahendamine, mis seisneb selles, et enne ametliku menetluse alustamist püütakse rikkumine kõrvaldada struktureeritud dialoogi vormis. Kui liikmesriik rikkumist ei kõrvaldata või liikmesriik jääb Euroopa Komisjonist teisele arvamusele, algatatakse ametlik rikkumismenetlus.

Rikkumismenetluse käigus küsitakse selgitusi esmalt rikkumise toime pannud riigi valitsuselt. Kui valitsuse vastust ei saabu või see ei ole rahuldav, märgib Euroopa Komisjoni põhjused, miks on vastav riik Euroopa Liidu õigust rikkunud. Pärast Euroopa Komisjoni märkust oodatakse riigilt taas vastust või kohustuse täitmist. Riigi jätkuva eiramise või mittenõuetekohase täitmise korral võib Euroopa Komisjon anda asja Euroopa Kohtusse. Ligikaudu 85% vastavatest rikkumisest suudeti viimastel aastatel lahendada kohtu sekkumiseta. Kui asi on siiski kohtusse jõudnud, otsustab kohus keskmiselt kahe aasta jooksul, kas rikkumine toimus. Kui ka pärast kohtuotsuse tegemist nõutud meetmeid liikmesriigi poolt ei rakendata, võib menetlus jõuda taas Euroopa Kohtusse, kus Euroopa Komisjon esmalt pärib riigilt aru, miks kohtuotsust veel nõuetekohaselt täidetud ei ole ning puuduliku vastuse puhul saadab asja tagasi kohtule ning teeb ettepaneku liikmesriigile trahvi määramiseks.

Rikkumist saab tuvastada ka teine liikmesriik, kes annab asja arutamiseks üle Euroopa Komisjonile, kes omakorda küsib riikide seisukohti ning põhistab siis enda oma.

Euroopa Kohtu võimalus määrata trahvi

Kui liikmesriik ei kõrvalda kohtuotsusega tuvastatud rikkumist, võib Euroopa Komisjon algatada uue rikkumismenetluse kohtuotsuse mittetäitmise tõttu Euroopa Liidu toimimise lepingu (edaspidi ELTL) artikli 260 lõike 2 alusel (endine EÜ asutamislepingu artikkel 228). Ehk Euroopa Kohus saab tarvitusele võtta vajalikud meetmed. Euroopa Komisjon pöördub Euroopa Kohtu poole nõudega määrata liikmesriigile trahv, kas põhisummana või karistusmaksena või koos.

1993. aastal täiendati Maastrichti lepinguga Euroopa Ühenduse asutamislepingut artikliga 228, mistõttu sai Euroopa Kohus meetme sundida liikmesriiki kohtuotsust täitma. Tänu rahalistele sanktsioonidele on saanud Euroopa Komisjon kindluse, et liikmesriigid täidavad kohustusi.

Euroopa Kohtu määratud põhisummal peaks olema hoiatav eesmärk. Karistusmakse määramine peaks mõjutama liikmesriigi käitumist selliselt, et liikmesriik kõrvaldaks rikkumise nii kiiresti kui võimalik, eesmärgiga maksta vähem karistusmakset.

Enne, kui Euroopa Komisjon pöördub Euroopa Kohtusse, on liikmesriigil võimalus esitada oma seisukohad. Järgmisena annab Euroopa Komisjon oma seisukoha, milles selgitab, millistes punktides ei ole liikmesriik täitnud Euroopa Kohtu otsust. Tavaliselt määratakse seejärel täiendav tähtaeg, mille jooksul peab olema Euroopa Kohtu otsus täidetud. Kui liikmesriik ei täida Euroopa Komisjoni antud otsust täiendava tähtaja jooksul, võib anda Euroopa Komisjon liikmesriigi Euroopa Kohtusse, ettepanekuga määrata liikmesriigile trahv, põhisummana või karistusmaksena. Euroopa Kohus ei ole seotus Euroopa Komisjoni ettepanekuga.

ELTL artikli 260 lõikes 2 on kasutatud sõna “või”, kuid vaatamata sellele on Euroopa Kohus oma otsuses C-304/02 leidnud, et kui tegemist on olulise rikkumisega, võib Euroopa Kohus määrata liikmesriigile karistuseks nii karistusmakse kui ka põhisumma.

Euroopa Kohtu määratud trahv

Karistusmakse

ELTL artikli 260 alusel lähtub Euroopa Komisjon karistusmakse suuruse määramisel kolmest kriteeriumist:

• Liikmesriigi rikkumise raskusaste – rikkumine on raske, olenevalt, millise tähtsusega on rikutud Euroopa Liidu õiguse norme ning milliseid üldisi või erahuve on rikutud. Samuti peetakse silmas, milline kahju tekkis Euroopa Liidule ja tema institutsioonidele liikmesriigi eksimusega.
• Rikkumise kestus – ELTL artikkel 260 ei täpsusta, kui pikalt peab jätkuma kohtuotsuse mittetäitmine, et algatada uus menetluse liikmesriigi vastu, kuid Euroopa Kohtu praktika kohaselt peab algama uus menetlus nii kiiresti kui võimalik.
• Meetme preventiivne iseloom, mis tähendab, et karistusmakse on seda suurem, mida suurem on tõenäosus, et liikmesriik võib sama rikkumist korrata.

Tegemist on juhtnööridega, mille abil kindlustatakse Euroopa Komisjoni läbipaistvus, ettenähtavus ja kooskõla õiguskindluse põhimõttega. Nende juhtnööride eesmärk on saavutada karistusmakse summa proportsionaalsus. Juhtnöörid on vajalikud, sest liikmesriigid peavad olema teadlikud, kuidas Euroopa Komisjon antud karistusmakse summani jõudis, samuti peab Euroopa Komisjon seda põhjendama Euroopa Kohtule.

Lisaks peab Euroopa Komisjon karistusmakse suuruse ettepaneku tegemisel arvestama ka liikmesriigi maksejõulisust ning liikmesriigi osatähtsust Euroopa Liidu Nõukogus hääletamisel. Euroopa Komisjon teeb karistusmaksete osas küll ettepaneku, kuid lõpliku otsuse karistusmakse määramisel langetab Euroopa Kohus.

Summa sõltub sellest, kui kaua (mitu päeva) ei ole liikmesriik täitnud määratud kohtuotsust ehk liikmesriik peab maksma karistusmakset iga päeva eest alates teise kohtuotsuse tegemisest kuni päevani, mil liikmesriik on täitnud esimesest otsusest tulenevad nõuded.

Karistusmakse määramisel määratakse kindlaks päevasumma ning selle aluseks võetakse konstantne määr, mis korrutatakse koefitsiendiga, mis peegeldab rikkumise tõsidust ja kestust, mille tulemus omakorda korrutatakse spetsiaalse faktoriga, mis iseloomustab liikmesriigi suutlikkust karistusmakse maksta ning häälte arvu Euroopa Liidu Nõukogus.

Karistuse päevamäär saadakse järgmise valemi abil:

Pd = ( Fr x Cs x Cd ) x n,

kus Pd on karistusmakse päevamäär, Fr on konstantne määr, Cs on olulisuse koefitsient, Cd on kestvuse koefitsient ning n iseloomustab liikmesriigi suutlikust maksta.

Näiteks on Eesti n-faktor ehk suutlikkus maksta 0,60, aga Saksamaa n faktor 21,37.

Põhisumma

Kui Euroopa Komisjon on teinud Euroopa Kohtule ettepaneku, et liikmesriik peab maksma ainult põhisumma, siis on ka põhisumma miinimummäär kindlaks määratud. Näiteks Eestil on see 314 000 eurot ja Saksamaal 11 120 000 eurot. Põhisumma määratakse liikmesriigile minevikus sooritatud käitumise eest ning sellel peaks olema eelkõige hoiatav eesmärk.

Esimene kohtuasi, kus Euroopa Kohus määras lisaks karistusmaksele ka põhisumma oli C304/02: Euroopa Komisjon vs Prantsusmaa. Euroopa Kohus otsustas 12. juulil 2005 esimest korda liikmesriigilt välja nõuda nii karistusmakse kui ka põhisumma Euroopa Liidu õiguse ränga ja püsiva rikkumise eest. Kohtuasjas käsitleti Euroopa Liidu sätestatud kalavarude kaitsemeetmete mittejärgimist Prantsusmaa poolt. Euroopa Komisjon taotlusel oli Euroopa Kohus juba 1991. aastal otsustanud, et aastatel 1984 kuni 1987 oli Prantsusmaa Euroopa Liidu seadusi rikkunud, lastes kauplejatel müüa alamõõdus kalu (Kohtuotsus 11. juuni 1991 kohtuasjas C-64/88, Euroopa Komisjon v Prantsusmaa). Järgneva üheteistkümne aasta jooksul teostati Prantsusmaa sadamates ülevaatusi. Ülevaatuste käigus avastas Euroopa Komisjon, et Prantsusmaa ei järginud oma kohustusi veel täielikult. Alamõõdus kalu pakuti ikka veel müügiks ning Prantsuse valitsusel oli üldiselt lõtv suhtumine Euroopa Liidu reeglite jõustamisse antud valdkonnas.

Kuna Prantsusmaa ei järginud kahte Euroopa Komisjoni põhjendatud arvamust, siis lõpuks esitas 21. augustil 2002 Euroopa Komisjon Euroopa Kohtusse uue hagi Prantsusmaa vastu. Euroopa Komisjon soovis, et vastavalt Euroopa Ühenduse asutamislepingu artiklile 228 (nüüd artikkel 260) tuginedes tuvastatakse, et Prantsusmaa on rikkunud 1991. aasta kohtuotsuse täitmise kohustust. Samuti palus Euroopa Komisjon Euroopa Kohtul määrata Prantsusmaale karistusmakse 316 500 eurot iga päeva eest, alates Euroopa Kohtu uue otsuse väljakuulutamisest, kuni selle kohtuotsuse täieliku täitmiseni.

Euroopa Kohus rõhutas oma 12. juuli 2005. aasta otsuses, et Prantsusmaa püsiv tava pakkuda alamõõdus kalu müügiks ja Prantsuse ametivõimude poolt tõhusate meetmete kohaldamata jätmine kahjustavad tõsiselt Euroopa Liidu eesmärki säilitada ja hallata kalavarusid. Registreeritud juhtumite sarnasus ja korduvus tulenesid Prantsusmaa ametivõimude kohaldatud meetmete struktuurilisest ebapiisavusest, mis jättis tähelepanuta kontrollide läbiviimise, mis oleksid efektiivsed, proportsionaalsed ja hoiatavad vastavalt Euroopa Liidu õigusele. Kohus oli veendunud, et Euroopa Liidu eeskirjade rikkumise eest tuleb kehtestada tõhusaid, efektiivseid ja hoiatavaid karistusi, sest kalanduse valdkond on ülioluline.

Lisaks selgitas Euroopa Kohus oma 12. juuli otsuses, et artikli 228 (nüüd 260) sätestatud karistusmakse määramise eesmärk on ajendada liikmesriiki võimalikult kiiresti lõpetama jätkuva kohustuse rikkumist. Põhisumma määramine põhineb avalike ja erahuvide hindamisel, mida liikmesriigi kohustuse mittetäitmise mõju on kaasa toonud. Eriti kui rikkumine on kestnud juba pikka aega algse kohtuotsuse väljakuulutamisest. Mõlema eesmärk üldiselt on panna kohtuotsust rikkunud liikmesriik oma kohustust täitma ning tagada Euroopa Liidu õiguse tõhus kohaldamine.

Pidades silmas karistusmakse (veenev meede õhutada tulevikus Liidu õigust järgima) ja põhisumma (meede reageerida ebaseaduslikule käitumisele minevikus) funktsioonide erinevusi, otsustas Euroopa Kohus 12. juulil aastal 2005, et on võimalik kehtestada karistusmakset koos põhisummaga. See kehtib juhtudel, kus Euroopa Liidu õiguse rikkumised on kestnud pikka aega ning kalduvad ka jätkuma. Mõlema sanktsiooni kohaldamiseks tuleb võtta arvesse tuvastatud kohustuse rikkumise tõsidust, püsivust ja rikkumise laadi.

Selle põhjal kohustas Euroopa Kohus 12. juuli otsusega Prantsusmaad maksma karistusmakset 57 761 250 eurot iga kuue kuu jooksul alates 12. juulist 2005. Selle summa määramisel võttis Euroopa Kohus arvesse Prantsusmaa rikkumise kestust ja tõsidust ning Prantsusmaa maksevõimet. Euroopa Kohus määras ka ühekordse põhisumma 20 000 000 eurot. Selle summa määramisel võttis Euroopa Kohus arvesse kohustuse rikkumise jätkumist alates 1991. aasta kohtuotsusest ning vaidlusaluseid avalikke ja erahuve.

Näited rakendusest Euroopa Kohtu praktikas

C-261/18: Euroopa Komisjon vs. Iirimaa

3. juulil 2008 kohtuasjas C-215/06 Euroopa Komisjon vs. Iirimaa tuvastati liikmesriigi kohustuste rikkumine ELTL artikli 260 lg 2 alusel. Üheks kohustuste rikkumiseks tuvastati asjaolu, et Iirimaa ei ole võtnud kõiki vajalikke meetmeid tagamaks, et enne teostuslubade andmist Derrybrienis Galway krahvkonnas tuuleelektrijaama ehitamiseks ja sellega seotud tegevuseks ning samuti enne tööde teostamist oleks läbi viidud projekti keskkonnamõju hindamine vastavalt direktiivile 85/337. Nende direktiivide eesmärgiks on anda pädevatele asutustele asjakohast teavet riiklike ja eratööde mõjust keskkonnale. 16. oktoobril 2003 toimus Derrybrienis hiiglaslik maalihe, mille tulemusena nihkus pool miljonit kuupmeetrit turvast Owendalulleegh' jõe suunas, tekitades saaste ja surmates umbes 50 000 kala. Direktiivis 85/37 ette nähtud keskkonnamõju hindamine on Euroopa Kohtu alusel üks keskkonnakaitse alusmehhanisme, kuna see võimaldab reostuse või häiringu takistada nende lähtekohas, kui võidelda nende negatiivsete tagajärgede hilisema kõrvaldamise eest. Antud kohtuasjas leidis Euroopa Kohus, et Iirimaa oleks pidanud tööde projekti osas viima läbi keskkonnamõju hindamise, kuna sellel oli märkimisväärne mõju keskkonnale.

11 aastat hiljem ei olnud Iirimaa oma rikkumist kõrvaldanud ega kõnealuses tuuleelektrijaamas keskkonnamõju hindamist läbi viinud. Kohtujurist Giovanni Pitruzzella leidis oma ettepanekus, et ei ole raske kindlaks teha meetmeid, millega oleks Iirimaa saanud rikkumise kõrvaldada, ja sellega ei tekiks keerukaid õiguslikke küsimusi, mis õigustaksid rikkumise 11-aastase kestust. Kohtujurist leidis, et Iirimaa on rikkunud kohustusi, mis tulenevad ELTL artikli 260 lõikest 1. 2019. aasta 12. novembri kohtuasjas C‑261/18 nõudis Euroopa Kohtu suurkoda Iirimaalt välja Euroopa Komisjoni kasuks põhisumma 5 miljonit eurot ja karistusmakse 15 000 eurot iga päeva eest alates käesoleva kohtuotsuse kuulutamisest kuni C-215/06 kohtuotsuse täitmiseni.

Euroopa Kohus tuvastas Iirimaa kohtuasjas eriti raske rikkumise, sest keskkonnamõju hindamine on üks keskkonnakaitse alusmehhanisme ja selle rikkumine oli kestnud 11 aastat. Karistusmakse määrati Iirimaale seetõttu, et C-215/06 kohtuotsuse täitmata jätmine vältas ajani, mil Euroopa kohus uuris faktilisi asjaolusid.

C-369/07: Euroopa Ühenduste komisjon vs. Kreeka Vabariik

Kohtuasjas C‑369/07 loeti raskeks ka rikkumine, mis oli kestnud 5 aastat. Kohus nimetas seda rikkumist märkimisväärselt pikaks. Selles kohtuasjas ei olnud Kreeka Vabariik täitnud Euroopa Kohtu 12. mai 2005. aasta otsusest C‑415/03 tulenevat kohustust, mis seisnes selles, et Kreeka Vabariik ei olnud määratud tähtaja jooksul nõudnud tagasi Olympic Airwaysile antud riigiabi, mis oli otsusega 2003/372 artikkel 3 ebaseaduslikuks ja ühisturuga kokkusobimatuks tunnistatud. Rikkumise raskust hinnates võeti arvesse ka seda, et vaidluse esemeks olid normid, mis kujutasid endast Euroopa Ühendusele EÜ artikli 2 alusel pandud ühte põhiülesannet – nimelt ühisturu rajamine ning konkurentsivõime ja majandusliku suutlikkuse vastastikuse lähenemise kõrge astme edendamine. Kohtujurist arvas, et kõrge koefitsiendi kohaldamine on õigustatud, võttes arvesse asutamislepingu riigiabi käsitlevate sätete keskset tähtsust. Paolo Mengozzi leidis, et tuleb arvesse võtta asjaolu, et abi summa, mille osas eksisteeris tagasinõudmise kohustus on tegelikult madalam sellest, mida Euroopa Komisjon raskuse hindamisel arvesse võttis. See asjaolu pidi pehmendama rikkumise raskust koefitsiendi kindlaks määramisel. Kuivõrd kohtuasjas puudusid vajalikud tõendid liikmesriigi jaoks kahe olulise asjaolu kohta, otsustas Euroopa Kohus lükata karistusmakse kohaldamise algust kohtuotsuse C‑369/07 kuulutamisest ühe kuu võrra edasi, et võimaldada Kreeka Vabariigil tõendada, et nad on rikkumise lõpetanud. Kreekalt mõisteti välja põhisumma 2 miljonit eurot ja karistusmaksena summas 16 000 eurot iga hilinetud päeva eest alates ühest kuust pärast kohtuotsuse kuulutamist kuni kohtuotsuse C‑415/03 täitmiseni.