Kohaliku omavalitsuse õigus

Kohaliku omavalitsuse (edaspidi ka KOV) õigus on avalik-õiguslike õigusnormide kogum, mis KOV realiseerimise tagamise eesmärgil reguleerib KOV üksuste (vallad ja linnad): 1) õiguslikku seisundit, korraldust, ülesandeid, finantse ja tegevuse kontrolli; 2) õigussuhteid teiste - nii avalik-õiguslike kui ka eraõiguslike – õigussubjektidega. Seega on kohaliku omavalitsuse õiguse puhul tegu nii internse kui eksternse õigusega (esimesse kuuluvad nt kohaliku omavalitsuse organite sisemist tööjaotust ja -korraldust, teise aga nt valla ja linna õigussuhteid oma elanikega reguleerivad avalik-õiguslikud normid).

Kohaliku omavalitsuse õiguse allikad

Kohalik omavalitsuse õiguse allikad saab üldistavalt jagada kahte gruppi, milleks on allikad laiemas mõttes ja allikad kitsamas mõttes.

KOVi õiguse allikad laiemas mõttes on kohalikud tavad ja ühiskonna normideks saanud kombed, seaduseandja eesmärgid ja ajalooliselt väljakujunenud käitumisviisid. Seaduse sundust neil ei ole, kuid sageli mängivad kohalikud tavad suurt rolli kogukonna toimimisel.

KOVi õiguse allikaks kitsamas mõttes on kehtiv õigus ehk kõik seadused, millega on kohalikele omavalitsustele antud õigused, pandud kohustused ning reguleeritud nende toimimist. KOVid osalevad ka ise õiguse allikate loomises ja annavad välja õigustloovaid ja õigustrakendavaid akte, mis on vajalikud KOVide igapäevaseks tõrgeteta toimimiseks. Lisaks võivad KOVi õiguse allikad olla oma olemuselt lubavad (sätestavad tingimused, mille alusel tohib midagi teha, näiteks korraldada avalikku koosolekut), kohustavad (koeraomanik on ühistranspordis kohustatud kasutama koeral suukorvi) või keelavad (näiteks on avalikus kohas keelatud tarbida alkoholi). KOVi õiguse allikad kitsamas mõttes jagunevad omakorda õiguseks materiaalses mõttes, milleks on kehtivad seadused, ja õiguseks formaalses mõttes – need on formaalselt küll seadused, aga ilma üldkohustusliku normita.

Euroopa kohaliku omavalitsuse harta annab KOVidele õigused, mille peavad tagama siseriiklikud seadused. Näiteks keelab Euroopa kohaliku omavalitsuse harta muuta KOVide võimupiire ilma KOVide sellekohase nõusoleku või rahvahääletuseta, kohustab tagama sobivad tingimused KOVide igapäevatöö toimimiseks ja piisavad rahalised vahendid selleks, piirab kontrolli KOVide tegevuse üle seadustest tulenevate juhtudega ning annab KOVidele enesekorralduslikud õigused.

Siseriiklikult on kõige olulisemaks seaduse allikaks põhiseadus. Põhiseadus väärtustab KOVide iseseisvust kohalike küsimuste üle otsustamisel ning toob välja, et KOVi eesmärk ja põhisisu on kohaliku elu küsimuste üle iseseisev otsustamine kohaliku kogukonna poolt, see on sätestatud PS § 154 lg-s 1.

Teised olulisemad õiguseallikad on KOVide jaoks

• kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadus, mis reguleerib volikogude valimisi;
• kohaliku omavalitsuse korraldamise seadus, mis toob välja KOVi ülesanded, vastutuse ja korralduse;
• kohalike maksude seadusest tuleneb kohalike maksude kehtestamise kord;
• kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seadus käsitleb KOVide eelarve koostamist ning selle täitmise ja aruandlusega seotud kohustusi;
• kohaliku omavalitsuse üksuste liitude seadus käsitleb KOVi üksuste asutamist ja tegevust ning on eriseaduseks mittetulundusühigute seaduse suhtes.

KOKS § 7 kohaselt on KOVidel õigus anda üldaktidena määrusi. Haldusõiguses eristatakse sealjuures KOVi määrusi, mis on statuudid, ja selliseid, mis ei ole statuudid. Statuudid on sellised määrused, mille andmise õigus tuleneb otse põhiseadusest (§ 154 lg 1) ja millega reguleeritakse kohaliku elu küsimusi. Näiteks on KOVil õigus statuudiga korraldada kohalike maksude kehtestamist, vallavanema või linnapea valimist, KOVi hallatavate ametiasutuste tööd ja üldplaneeringutega seonduvat. Täispikk KOVi ainuõiguste loetelu on sätestatud KOKS §-is 22. Statuudid kuuluvad praeter legem määruste liiki. Samas kõik KOVide määrused ei ole statuudid, kuna vallad ja linnad võivad määrustega täita ka kohustusi, mis on neile pandud seadusega (seaduses sisalduva volitusnormi alusel).

KOVi õiguse allikate hulka kuuluvad määrused võivad omakorda olla veel kas eksternsed või internsed olenevalt sellest, kas tegemist on asutuse sisekorda reguleerivate reeglitega või on eesmärgiks KOVi valla- või linnaelu korraldamine.

Kokkuvõtvalt on KOVide õiguse allikateks vertikaalse liigituse järgi, lähtudes juriidilisest jõust, Euroopa kohalike omavalitsuste harta, hierarhilisel positsioonil olevad siseriiklikud seadused ning seadusest madalamal astmel olevad määrused.

Kohaliku omavalitsuse õigus ja Eesti Vabariigi Põhiseadus

Põhiseaduse 14 peatükk on pühendatud täielikult KOV´le. Põhiseaduse § 154 lg 1 kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Selle sätte tekstiosast "kõiki kohaliku elu küsimusi" tuleneb kohaliku omavalitsuse õigus otsustada ja korraldada Põhiseaduse alusel ja tingimustel kohaliku elu küsimusi ilma volitusnormita seaduses.

Kohaliku omavalitsuse õiguse liigitus õigusinstituutide kaupa

Kohaliku omavalitsuse õigust võib õigusinstituutide kaupa struktureerida järgmiselt: 1) KOV üksuste õiguslik staatus, sisemine struktuur ja ülesannete sfäär ning nende organite õiguslik staatus (omavalitsuskorraldusõigus) ; 2) KOV materiaalsed funktsioonid, niivõrd kui need rajanevad KOV õiguse normidel (omavalitsushaldusõigus); 3) KOV funktsioonide täitmiseks vajalike rahaliste vahendite soetamine, eraldamine ja otstarbekohane kasutamine – siia alla kuuluvad eelarve-, kassa- ja raamatupidamissüsteemid, samuti vara-, tulu-, reservi- ja võlahaldus (omavalitsusfinantsõigus); 4) KOV majandustegevuse avalik-õiguslik regulatsioon (majandustegevuse organisatsioonilised vormid, formaalne ja materiaalne privatiseerimine jm) ja majandusprintsiibid, millele see majandustegevus on allutatud (omavalitsusmajandusõigus).

Omavalitsuskorraldusõigus ja riigiõigus

Omavalitsuskorraldusõigus ja riigiõigus sarnanevad reguleerimisobjektilt, sest nende mõlema keskpunktis asuvad organite struktuur, ülesannete sfäär ja õiguslik staatus. Kattuvus eksisteerib ka selles, et KOV korralduse alust reguleeritakse PS-s (föderatiivsete riikide puhul ka nende subjektide PS-des) ja konstitutsioonilistes seadustes. Omavalitsuskorraldusõigus on konkretiseeritud riigiõigus. KOV õiguse puhul tuleb silmas pidada, et kui riigiõigus rajaneb riigi suveräänsel võimul, siis KOV üksused pole suveräänsed, vaid omavad üksnes õigust omavalitsusele.

Kohaliku omavalitsuse õigus ja haldusõigus

KOV õigus kuulub oma sisu poolest haldusõiguse eriossa, sest ta normib üksnes ühte haldustegevuse valdkonda – KOV üksuste haldust. Samal ajal on tal tihe seos teiste haldusõiguse eriosa valdkondadega, nt korrakaitseõigusega, keskkonnaõigusega, ehitusõigusega jt, sest nendes eriõiguslikult reguleeritud õigusvaldkondades teostavad KOV üksused arvukaid materiaalseid funktsioone. Kuna KOV tuumaks on korraldusõigus, on omavalitsus-korraldusõigusel, -majandusõigusel ja –finantsõigusel palju kokkupuutepunkte haldusõiguse üldosaga, eriti halduskorraldus- ja menetlusõigusega.

Kohaliku omavalitsuse õigus ja omavalitsuspoliitika

Kohaliku omavalitsuse õigus loob omavalitsuspoliitika eeldused ja kehtestab selle piirid. Oma olemuselt on omavalitsuspoliitika ühiskonnapoliitika, kus kujundatakse inimeste ühiselu ja reageeritakse vahetult ühiskondlikele vajadustele. Kui kohaliku omavalitsuse õigus hõlmab kehtiva õiguse ja selle tõlgenduse, antud õigusvaldkonna praeguse tegeliku olukorra, siis omavalitsuspoliitika tegeleb PS ja seadusandja poolt jäetud vaba ruumi täitmisega.6

Kohaliku omavalitsuse õigus ja omavalitsusõiguspoliitika

Omavalitsusõiguspoliitika võrdleb kohaliku omavalitsuse positiivset õigust reaalse sotsiaal-majandusliku olukorraga, samuti põhiseadusliku korra teostamisega. Kohaliku omavalitsuse õigus pole seega midagi muud kui jooksev omavalitsusõiguspoliitika.