Piirikontrolli taaskehtestamine Euroopa Liidus

Piirikontrolli taaskehtestamine Euroopa Liidus annab lühiülevaate sellest, millisel juhul Euroopa Liidu liikmesriikidel õigus taaskehtestada piirikontroll sisepiiridel. Artiklis tutvustatakse asjakohast Euroopa Kohtu praktikat ja antakse näidete abil ülevaade Eestis kehtivast regulatsioonist.

Piirikontroll sisepiiridel

Sisepiirid on liikmesriikide ühised maismaapiirid, sealhulgas jõe- ja järvepiirid. Välispiirid on need liikmesriikide piirid, mis ei ole sisepiirid. Euroopa Liidu sisepiiridel ei toimu piirikontrolli, et tagada isikute vaba liikumine. Selline regulatsioon tuleneb Schengeni lepingust, mis sõlmiti 14. juunil 1985. aastal. Antud lepingu eesmärgiks oli järk-järgult kaotada riikide ühispiiridel piirikontroll.

Euroopa Kohtu praktika

Euroopa Liidu Kohus asus liidetud kohtuasjades C-368/20 ja C-369/20 seisukohale, et Euroopa Liidu liikmesriigid tohivad sisepiiridel taaskehtestada ajutise kontrolli vaid erandjuhtudel, kui esineb tõsine oht avalikule korrale või julgeolekule. Tuginedes Schengeni piirieeskirjadele 25 ja 27 võib erandkorras taaskehtestada kontrolli maksimaalselt kogukestuses 6 kuud, kui ei esine uut ohtu, mis õigustaks kontrolli pikendamist. Lisaks leidis kohus, et liikmesriik ei tohi karistuse ähvardusel sundida esitama isikut tõendavat dokumenti, kui piirikontrolli taaskehtestamine on vastuolus Euroopa Liidu õigusega.

Asjaolud

Käesolevas eelotsusetaotluses on liidetud kaks kohtuasja, mis mõlemad käsitlevad isiku NW sisenemist Austria territooriumile.

Esimese kohtuasja kohaselt soovis NW 29. augustil 2019 siseneda Sloveeniast Austriasse Spielfeldi piiripunkti kaudu. Piiril viis piirivalveametnik läbi pistelist kontrolli, mille käigus paluti NW-l esitada pass. NW keeldus passi esitamast, tuginedes asjaolule, et selline kontroll piiril on vastuolus liidu õigusega. Korduvalt dokumendi esitamisest keeldumise tõttu teatati NW-le, et tema suhtes esitatakse süüdistus. Süüdistus esitati 6. septembril 2019 ja süüdimõistev otsus langetati 7. novembril. Rikkumine seisnes Austria Vabariigi territooriumile sisenemises ilma kehtiva reisidokumendita, millega rikkus NW vastavalt Austria passiseaduse § 2 lõiget 1.  Mainitud sätte kohaselt peab isikul olema Austria Vabariigi territooriumile sisenedes või sealt lahkudes kehtiv reisidokument, kui rahvusvahelisest lepingust või rahvusvahelisest tavast ei tulene teisiti.

Teise kohtuasja kohaselt teostati NW suhtes 16. novembril 2019 aastal samuti Sloveeniast Austriasse tulles Spielfeldi  piiripunktis piirikontrolli. NW-l paluti esitada pass või isikutunnistus. NW eistas 19. detsembril 2019 Austria halduskohtule kaebuse, milles soovis vaidlustada piirivalveasutuste vahetu pädevuse teha ettekirjutusi ja kasutada sunnimeetmeid. Teisisõnu, NW väitis, et piiripunktis piirikontrolli läbiviimine ja dokumentide esitamisest keeldumise korral karistusega ähvardamine on eelmainitud pädevust kasutades tehtud toiming. Võttes arvesse NW kaebuse sisu, esitaski Austria halduskohus eelotsusetaotluse euroopa liidu kohtule.

Euroopa Liidu regulatsioon

Euroopa Liidu üheks suureks saavutuseks loetakse isikutele vaba liikumise võimaldamist liikmesriikide vahel. See õigus nõuab tugevat kaitset ning piirangute seadmine on õigustatud vaid üksikutel erandjuhtudel. Piirikontrolli taaskehtestamine Euroopa Liidu sisepiiridel on reguleeritud Schengeni piirieeskirjadega.

Üldregulatsioon näeb ette, et sisepiire võib ületada igas kohas, ilma et isikuid, olenemata nende kodakondsusest, piiril kontrollitaks. Piirikontrolli taaskehtestamiseks on sätestatud kolm erandit, mis tulenevad eeskirjade artiklitest 25, 28 ja 29.

Artiklit 25 saab kohaldada juhtudel, kus esineb tõsine oht liikmesriigi avalikule korrale või sisejulgeolekule. Piirikontrolli võib kehtestada kuni 30 päevaks ning jätkuva ohu tuvastamise korral võib seda pikendada 30-päevaste ajavahemike kaupa. Artikli 25 alusel kontrolli taaskehtestamise koguperiood ei tohi olla pikem kui 6 kuud.

Artiklit 28 saab kohaldada juhtudel, kus esineb ettenägematu tõsine oht riigi avalikule korrale või sisejulgeolekule, mis nõuab kiireloomulist reaktsiooni. Selle artikli järgi võib kehtestada 10-päevase kontrolli, mida saab jätkuva ohu tuvastamisel pikendada 20-päevaste ajavahemike kaupa. Selle artikli alusel kontrolli taaskehtestamise koguperiood ei tohi olla pikem kui 2 kuud.

Artiklit 29 saab kohaldada erandjuhtudel, kus sisepiirikontrollita ala üldine toimimine on ohus välispiiriga seotud tõsiste ja järjepidevate puuduste tõttu. Selle artikli alusel võib kehtestada kuni 6-kuulise kontrolli, mida saab jätkuva ohu tuvastamisel pikendada 6-kuuliste ajavahemike kaupa. Artikli 29 alusel kehtestatud piirikontrolli koguperiood ei tohi ületada 2 aastat.

Siinkohal on oluline märkida, et vaba liikumise põhimõttest lähtuvalt ei oleks aktsepteeritav, et üks liikmesriik saaks ohu korral aastaid liikumispiirangut rakendada. Kohus on märkinud, et sellise ohu tuvastamisel on vaja teha koostööd kõikide liikmesriikide vahel, ning ei ole mõeldav, et kahe aasta jooksul ei suudeta koos probleemile leida tõhusamat lahendust kui piirikontrolli kehtestamine. Seetõttu tuleb lähtuda ka seaduse eesmärgist, mitte pelgalt selle sõnastusest.

Euroopa Kohtu seisukoht

Euroopa Kohus vastas liidetud kohtuasjades C-368/20 ja C-369/20 kahele küsimusele, mis eelotsusetaotlustega esitati. Eelotsusetaotluse saab esitada liikmesriigi siseriiklik kohus. Eelotsustusmenetluses ei tee Euroopa Kohus lõplikku otsust, vaid vastab liikmesriigi kohtu esitatud küsimustele ja saadab seejärel asja tagasi siseriiklikule kohtule edasiseks menetluseks. Lihtsustatult öeldes võiks väita, et Euroopa Kohus suunab ja aitab teha liikmesriigi kohtul õige otsuse, mis on Euroopa Liidu õigusega kooskõlas.

Esimese küsimusega, mis Euroopa Kohtule esitati, sooviti teada, kas liikmesriigi iseseisvalt taaskehtestatud kontroll sisepiiridel Schengeni piirieeskirjade artiklite 25 ja 27 alusel on vastuolus Euroopa Liidu õigusega, kui ületatakse Schengeni piirieeskirjade artiklites sätestatud ajalisi piiranguid.

Esimese küsimuse analüüsis leidis Euroopa Kohus, et selline ajutine kontrolli taaskehtestamine on vastuolus Euroopa Liidu õigusega. Üldreegli järgi võib piirikontrolli ajutiselt liidu sisepiiridel taaskehtestada vaid erandjuhtudel, kui esineb tõsine oht avalikule korrale ja sisejulgeolekule. Selline üldreegel tuleb Schengeni piirieeskirjade artiklist 25.

Kontrolli taaskehtestamisele on sätestatud ranged ajalised piirangud. Eelkõige tohib kontrolli kehtestada 30 päevaks ning seda on võimalik 30 päeva kaupa pikendada, kui esialgse perioodi jooksul ei ole liikmesriik suutnud ohtu kõrvaldada. Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõige 4 sätestab omakorda, et kontrolli kehtestamine ja pikendamine ei tohi kogumahus ületada 6 kuud. Kohus märgib, et artikli 25 lg 4 sõnastus „ei kesta kauem kui kuus kuud“ välistab igasuguse võimaluse antud kestust ületada. Nimetatud ajalise piirangu sätestamise eesmärkideks on olnud tagada selliste meetmete kasutamine ainult erandkorras ja proportsionaalsuse põhimõtte austamine. Euroopa Liidu üks suurimaid saavutusi ja eesmärke on olnud luua selline ala (ELL artikli 3 lõike 2 alusel), kus isikutele on tagatud vaba liikumine liikmesriikide vahel ilma piirikontrollita. Seetõttu peavad olukorrad, kus taaskehtestatakse sisepiirikontroll, olema väga erandlikud ja olema viimaseks abinõuks. Asjaolud, mille alusel piirikontroll taaskehtestatakse peavad olema otseselt seotud ohuga, mistõttu piirangut rakendada soovitakse. On oluline märkida, et vaba liikumine liikmesriikide vahel on üldreegel ning piirangute kehtestamine peab olema väga erandlik. See tähendab, et reeglina ei tohiks isikuid, olenemata nende kodakondsusest, piiril kontrollida. Euroopa Liidu toimimise leping näeb ette vaid väga kindlad erandid, millal isikute kontroll piiril on lubatud (EL toimimise lepingu artiklid 36, 45, 52, 65, 72, 346 ja 347). Antud juhul leidis kohus, et piirikontrolli taaskehtestamine sisepiiridel on vastuolus Euroopa Liidu õigusega, kui see ületab seadusega sätestatud ajalisi piiranguid ning kui puudub uus piisavalt tõsine oht julgeolekule ja avalikule korrale, mis põhjendaks kontrolli taaskehtestamist.

Teine küsimus, millele Euroopa Kohus vastas oli esitatud kohtuasja C-369/20 raames. Küsimus seisnes selles, kas liidu õigusega vastuolus olevaks tuleb lugeda riigisisesed õigusnormid, millega liikmesriik ähvardab isikut karistada, kui ta ei ole nõus esitama sisepiirikontrollis isikut tõendavat dokumenti. Kohus leidis, et sellised karistust ettenägevad siseriiklikud õigusnormid ei ole kooskõlas Schengeni piirieeskirjadega, kui sisepiirikontrolli taaskehtestamine on ilmselgelt vastuolus Euroopa Liidu õigusega.

Kohtujuristi ettepanek

Kohtujurist jõudis Euroopa Kohtust erineva lahenduseni. Nimelt on ta seisukohal, et piirikontrolli taaskehtestamine sisepiiridel, pärast maksimaalse kuuekuulise kestuse möödumist, ei ole vastuolus Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõikega 4. Tema hinnangul ei ole oluline, kas või mil määral riigi avalikku korda või sisejulgeolekut ähvardav tõsine oht sarnaneb varasema ohuga. Ta paneb rõhku sellele, et piirikontrolli taaskehtestamiseks peavad olema täidetud kõik eeskirjadega ettenähtud kriteeriumid ja eelkõige proportsionaalsus. Ta rõhutab eriliselt asjaolu, et piirikontrolli uuel järjestikusel kehtestamisel eelnenud ohule sarnase ohu korral, peab meetme rakendamise vajalikkuse tõestamiseks selle proportsionaalsust veelgi täpsemalt hindama, kui piirikontrolli esmakordsel kehtestamisel.

Kohtujurist ei välista, et põhjendada oleks võimalik ka vastupidist seisukohta, kuid tema hinnangul võib taoline tõlgendus viia lubamatute või isegi absurdsete tulemusteni. Ta leiab, et lubamatu oleks olukord, kus liikmesriik peaks piirikontrolli maksimaalse tähtaja möödumisel kaotama, vaatamata jätkuvale tõsisele ohule. Tema hinnangul kahjustaks selline lahendus liikmesriikide pädevust avaliku korra säilitamisel ja sisejulgeoleku tagamisel. Ta on seisukohal, et taoline tõlgendus tekitaks vastuolusid Euroopa Liidu õiguse ja Euroopa Kohtu praktikaga.

Piirikontrolli regulatsioon Eestis

Eestis reguleerib riigipiiri režiimi ja kontrolli Riigipiiri seadus (RiPS). See seadus sätestab piiride ületust nii Euroopa Liidu siseselt kui ka liidu välispiiridelt. RiPS-i kohaselt on ette nähtud, et Euroopa Liidu liikmesriikide piiride ületuste puhul kohaldatakse Schengeni piirieeskirju. Seejuures kohaldatakse RiPS-i osas, mida Schengeni piirieeskirjad ei reguleeri.

Viimaste aastate jooksul on Eesti Vabariigi Valitsuse määrusega taaskehtestatud ajutiselt piirikontroll 17. märtsil 2020, mille eesmärgiks oli koroonaviiruse leviku tõkestamine.  Piiri võisid ületada vaid Eesti kodakondsusega, elamisloaga või muu elamisõigusega isikud. Välismaalastele nähti piiriületamiseks keeld, kuid sätestati ka erandeid. Muuhulgas võis selleks olla näiteks välismaalane, kellel ei esinenud haigusnähte ja oli seotud kauba transpordiga. Ajutine piirikontroll lõppes 14. mail 2020, seejuures lõpetades liiduriikide vahelise vaba liikumise piirangud. Piirirežiim kestis kokku peaaegu kaks kuud.

3. märtsil 2022 hakkas Eesti Vabariigi ja Läti Vabariigi piiril kehtima Vabariigi Valitsuse määruse alusel ajutine piirikontroll. Piirirežiimi kehtestamise eesmärk oli tagada avalik kord ja korraldada Ukraina kodanike Eestisse sisenemist, kes olid sõjategevuse tõttu Ukrainast lahkunud. Seejuures ei taaskehtestatud Eesti ja Läti piiriala valvamist. Piirialadel kontrolliti Ukraina kodanikke ja nendega koos liikuvaid alanevaid ja ülenevaid sugulasi või abikaasasid. Vabariigi määrus sätestas, et Ukraina kodanike suhtes ei kontrollitud viisa olemasolu riiki sisenemisel ning riigis viibimise eesmärki ja toimetulekuks vajalike vahendite olemasolu. Selle kontrollimise nõutavust sätestavad Schengeni piirieeskirjad, kuid määrusega see välistati. Piirikontroll lõpetati 25. mail 2022. Piirikontrolli lõpetamise põhjuseks oli sõjapõgenike arvu vähenemine ja rändekanali muutumine Eesti-Läti piirilt Eesti-Vene piirile. Kokku kestis ajutine piirikontroll peaaegu 3 kuud.